建立基本養(yǎng)老服務清單,如何精準兜底?

十四五時期是我國新發(fā)展格局演變的關鍵期，同時也是人口老齡化進程的加速期和養(yǎng)老服務發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。我國人口老齡化呈現基數大、速度快、未富先老及地區(qū)差異大等特征，失能、失智及高齡老年人照護需求將快速增長，壓力日益增大。國務院最新印發(fā)的《十四五國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》提出了十四五時期的總體要求與發(fā)展目標，部署了9個方面的具體工作任務，明確推動全社會積極應對人口老齡化戰(zhàn)略布局初步形成。

總體而言，《規(guī)劃》明確了在十四五乃至更長時期內，立足新發(fā)展階段，構建新發(fā)展格局，推動老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務體系轉向高質量增長，是破解養(yǎng)老難題的關鍵所在。為推進實現《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》所提出的到2035年全體老年人享有基本養(yǎng)老服務遠景目標，2021年11月《關于加強新時代老齡工作的意見》首次在中央層面部署建立基本養(yǎng)老服務清單制度。《規(guī)劃》中進一步明確了這項任務在十四五期間的發(fā)展路徑與具體內容，指出要建立基本養(yǎng)老服務清單制度，主要包括建立老年人能力綜合評估制度，并針對不同老年人群體分類提供服務。

基本養(yǎng)老服務是由政府主導提供、滿足老年人基本養(yǎng)老需求的服務，發(fā)揮政府保基本、兜底線的職能作用。建立基本養(yǎng)老服務清單制度是通過列出清單的方式來明確基本養(yǎng)老服務服務誰、怎么服務、由誰提供服務這些問題，分類提供多層次養(yǎng)老服務和養(yǎng)老保障。此項制度能夠為政府厘清現階段最優(yōu)先、最重要的養(yǎng)老服務目標對象和標準內容，提高基本養(yǎng)老服務效率和供給水平，精準保障基本養(yǎng)老服務對象。同時，清單可以向社會公布各領域基本養(yǎng)老服務項目匯總，方便群眾以最短時間了解基本養(yǎng)老服務的索引與內容，一目了然。在理解文件和推進工作的過程中，需要重視如下三個問題。

第一，建立基本養(yǎng)老服務清單的基礎和前提是對老年人能力進行綜合評估，從而確定老年人需要的服務項目和補貼標準。《規(guī)劃》中指出要統(tǒng)籌現有的老年人能力、健康、殘疾、照護等相關評估制度，統(tǒng)一開展老年人能力綜合評估，推動評估結果全國范圍內互認、各部門按需使用，作為接受養(yǎng)老服務等的依據。統(tǒng)籌相關評估制度并提供統(tǒng)一、規(guī)范和可操作的評估工具，有助于進一步加強能力建設和規(guī)范管理。目前，多地已經開始探索出臺老年人能力綜合評估的實施辦法，具備可復制、可推廣的經驗。例如，廣州市民政局建立基本養(yǎng)老服務對象精準識別和動態(tài)管理機制，采取定期評估、定期抽查、隨機抽查、群眾監(jiān)督相結合的方式，加強對老年人照護需求綜合評估結果和享受基本養(yǎng)老服務的合規(guī)性、公平性審查，規(guī)范基本養(yǎng)老服務對象動態(tài)管理。未來，仍需推動評估結果打通地區(qū)、制度和部門壁壘，在全國范圍內互認，并深入推動老年人能力評估和現有傷殘等級鑒定等制度的銜接。

第二，根據各地目前的推進實踐，基本養(yǎng)老服務清單主要是結合本地實際制定的現有政策匯總列表。所以清單制度可以認為是基本養(yǎng)老服務實踐工作的指導依據，通過梳理現有政策、細化清單項目，以明確工作任務、服務對象、服務標準和支出責任。對比各地的清單，有相似點，也有區(qū)別，可以概括為主要包括兜底性和普惠性兩類養(yǎng)老服務的制度內容。例如，北京市的基本養(yǎng)老服務內容包括巡視探訪、個人清潔、養(yǎng)老顧問、呼叫服務等項目，服務對象主要包括城鄉(xiāng)特困老年人，低保和低收入家庭的失能、失智、高齡老年人，計劃生育特殊家庭老年人，以及其他失能、失智、重度殘疾老年人。有些地區(qū)將普惠型養(yǎng)老服務項目也納入清單中，如80歲以上老年人享受的高齡津貼等。這體現出基本養(yǎng)老服務和核心落腳點是管基本，聚焦服務老年人的失能照護和生命安全等基本需要，做到盡力而為、量力而行。基本養(yǎng)老服務面向全體老年人，但重點仍是優(yōu)先保障特殊困難老年人的需要，更好聚焦老年人急難愁盼問題。

第三，在探索建立基本養(yǎng)老服務清單的過程中，已有不少地區(qū)形成了可復制、可推廣的經驗，應鼓勵政策創(chuàng)新、擴散與學習。在山東、江西等地的基本養(yǎng)老公共服務清單中，在特困老年人兜底保障項目、困難老年人養(yǎng)老服務項目、普惠型老年人服務和優(yōu)待項目基礎上，還增加了養(yǎng)老服務優(yōu)惠扶持項目，蘇州市還增加了惠老保險項目，為65周歲以上戶籍老年人提供團體人身意外傷害保險。因此，基本養(yǎng)老服務清單并不是全國整齊劃一，而是各地政府根據財政承受能力，根據不同老年人群體，分類提供養(yǎng)老服務，因地制宜，因時而異，根據經濟社會發(fā)展和科技進步進行動態(tài)調整。